排污許可制作為一項環(huán)境管理制度，其背景源于全球環(huán)境保護(hù)意識的提升和可持續(xù)發(fā)展的需求。在發(fā)達(dá)國家和地區(qū)，如美國和歐盟，排污許可制已經(jīng)實施了數(shù)十年，形成較為完善的法規(guī)體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，基本實現(xiàn)對污染源的精準(zhǔn)管控，有效控制污染物排放。我國從20世紀(jì)80年代開始試點實施排污許可制度，并自2015年開始醞釀實行排污許可制改革，在2016年國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《控制污染物排放許可制實施方案》中明確了排污許可制度實施的路線圖，進(jìn)一步通過制修訂相關(guān)法律法規(guī)，健全法制基礎(chǔ)制度，以及制定出臺一系列詳細(xì)的排污許可管理文件和技術(shù)規(guī)范，逐步建立起全國統(tǒng)一的排污許可制度。

2022年，習(xí)近平總書記在黨的二十大報告中明確要求，“全面實行排污許可制，健全現(xiàn)代環(huán)境治理體系”，并在2023年7月的全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會上明確了排污許可制作為健全美麗中國建設(shè)保障體系的重要內(nèi)容。習(xí)近平總書記的重要指示精神和黨中央的重大決策部署為全面實行排污許可制改革工作指明了方向和路徑。全面實行排污許可制的有效手段在于通過明確各方責(zé)任，實現(xiàn)環(huán)境管理的精細(xì)化和科學(xué)化。首先，政府作為環(huán)境管理的主體，通過制定污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管措施，推動排污單位按照規(guī)定的排污要求進(jìn)行生產(chǎn)活動。排污單位作為排污行為的直接參與者，需要承擔(dān)減少污染排放、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的責(zé)任，通過技術(shù)創(chuàng)新和管理優(yōu)化，降低排污量，提高資源利用效率。其次，社會公眾作為環(huán)境保護(hù)的受益者和監(jiān)督者，應(yīng)當(dāng)積極參與排污許可制的實施過程，通過監(jiān)督排污單位的排污行為，推動政府和排污單位更好地履行環(huán)保責(zé)任。本文在分析全面實行排污許可制意義的基礎(chǔ)上，探討全面實行排污許可制下各方責(zé)任的落實策略，以期促進(jìn)政府、排污單位和公眾在排污許可制實施過程中各負(fù)其責(zé)、協(xié)同發(fā)力。

排污許可制是固定污染源環(huán)境管理的核心制度。排污許可證是“企事業(yè)單位在生產(chǎn)運營期接受環(huán)境監(jiān)管和環(huán)境保護(hù)部門實施監(jiān)管的主要法律文書”，是企事業(yè)單位生產(chǎn)運營期排污行為的唯一行政許可，是排污單位守法、執(zhí)法單位執(zhí)法、社會監(jiān)督護(hù)法的基本依據(jù)。全面實行排污許可制的意義主要體現(xiàn)在以下三方面。

一是責(zé)權(quán)歸位，落實環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任。排污許可證承載的是向環(huán)境排放污染物的排污單位應(yīng)遵循的環(huán)保要求，包括但不限于污染物排放的種類、排放方式、排放濃度及速率限值、許可排放量，以及自行監(jiān)測、臺賬記錄、執(zhí)行報告、信息公開等要求。排污單位是依法依承諾申領(lǐng)、持證按證排污、履行環(huán)境責(zé)任的主體，按照所在地改善環(huán)境質(zhì)量的要求承擔(dān)相應(yīng)的污染治理責(zé)任。排污單位對自己排污許可證中填報內(nèi)容的真實性負(fù)責(zé)，并且要按照排污許可證中的要求開展自行監(jiān)測，記錄完整的環(huán)境管理臺賬，定期上報排污許可證執(zhí)行報告，及時公開排污信息，使得責(zé)任落實更加到位。把污染物排放控制責(zé)任落到排污單位頭上，能夠規(guī)范排污單位生產(chǎn)運行以及排污行為，督促其嚴(yán)格執(zhí)行法律法規(guī)、全面落實環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任。

二是銜接融合，提升排污單位環(huán)境管理能力。排污許可證不僅關(guān)注污染物的排放限值和排放方式，還詳細(xì)載明了主要產(chǎn)排污的環(huán)節(jié)、設(shè)備和相關(guān)的治理技術(shù)、控制措施。突出全覆蓋、全過程和全要素管理的排污許可證可以作為排污單位不可或缺的“管理手冊”，有利于提升排污單位環(huán)境管理能力。目前，環(huán)境統(tǒng)計、總量控制、環(huán)境影響評價、環(huán)境保護(hù)稅等各項制度還缺乏有機(jī)銜接和統(tǒng)一，全面實行排污許可制，推動落實固定污染源的全口徑量化管理，統(tǒng)一污染物排放量核算方法，可為環(huán)境保護(hù)稅、環(huán)境統(tǒng)計、污染源排放清單等各項固定污染源環(huán)境管理提供數(shù)據(jù)來源，逐步實現(xiàn)數(shù)據(jù)的歸一化，解決環(huán)境管理中“數(shù)出多門”的問題，理順全過程環(huán)境管理路徑。

三是倒逼升級，推動區(qū)域、流域環(huán)境質(zhì)量改善。許可排放濃度和排放量的雙重壓力推動排污單位不斷提高環(huán)境治理能力。當(dāng)前階段，更嚴(yán)格的地方排放標(biāo)準(zhǔn)要求、流域排放標(biāo)準(zhǔn)要求以及排污單位承諾執(zhí)行的更低的排放濃度限值已經(jīng)記載入排污許可證，倒逼排污單位不斷改進(jìn)生產(chǎn)工藝、提升污染治理能力。此外，自行監(jiān)測是排污單位落實環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任的重要一環(huán)。排污單位依證開展自行監(jiān)測，可以及時發(fā)現(xiàn)自身污染物不穩(wěn)定排放情況。同時，排污許可證中排放量的量化管理是對重點區(qū)域、重點污染源單位的主要污染物排放實行的定量化管理手段。排污許可證載明的許可排放量即為排污單位污染物排放的“天花板”，是排污單位污染物排放的總量指標(biāo)。在全面實行排污許可制背景下，針對不同地區(qū)不同的環(huán)境質(zhì)量要求，綜合考慮行業(yè)可行技術(shù)，逐步削減、合理確定不同行業(yè)不同排污單位的許可排放量，對重點區(qū)域和一般區(qū)域、達(dá)標(biāo)區(qū)和非達(dá)標(biāo)區(qū)排污單位分類施策，實現(xiàn)基于區(qū)域污染物減排目標(biāo)和排污單位排放現(xiàn)狀水平的許可排放量管理，可持續(xù)推動區(qū)域、流域環(huán)境質(zhì)量改善。

在全面實行排污許可制的進(jìn)程中，各項制度之間的銜接成為重中之重。在設(shè)計之初，排污許可制是整合各項生態(tài)環(huán)境管理制度的基石，是“歸一”而不是“加一”，但目前各項制度的銜接融合距“歸一”還有較遠(yuǎn)的距離。一是環(huán)境管理制度銜接不暢。制度的“歸一”需要從頂層設(shè)計開始，逐步明晰改革路徑，緊抓改革重點，而各項制度都在不斷地同步改革優(yōu)化，銜接的細(xì)節(jié)問題仍不清晰，排污許可制度在固定污染源環(huán)境管理中的核心地位仍不突出。二是統(tǒng)一數(shù)據(jù)任重道遠(yuǎn)。通過排污許可證將區(qū)域排放總量落實到排污單位，排污單位許可排放量和實際排放量的確定可能涉及多個口徑數(shù)據(jù)，不同口徑的數(shù)據(jù)如何選取?各項制度之間的管理需求不同，如何優(yōu)化與統(tǒng)一污染物排放量化管控方法？這些問題還需進(jìn)一步研究解決。三是當(dāng)前跨部門協(xié)同與信息共享的難度大。排污許可制涉及多個部門，如大氣、水、固體廢物、噪聲、土壤等要素管理部門和生態(tài)環(huán)境執(zhí)法部門，如何真正實現(xiàn)信息共享和協(xié)同工作也是亟待解決的問題。

在全面實行排污許可制背景下，技術(shù)瓶頸成為實現(xiàn)全覆蓋、全要素、全聯(lián)動的制約因素，只有突破量化管理技術(shù)瓶頸，才能確保排污許可制的順利實施。從排污許可制自身改革要求來看，當(dāng)前的許可排放限值主要基于污染物排放標(biāo)準(zhǔn)確定，與環(huán)境質(zhì)量改善直接關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)，部分排污單位許可排放量管控偏松偏大，對達(dá)標(biāo)區(qū)和非達(dá)標(biāo)區(qū)排污單位分類施策尚需加快試點研究，基于環(huán)境質(zhì)量和最佳技術(shù)的許可限值核定技術(shù)方法體系需要加快健全。

排污許可證的執(zhí)行是排污許可制度的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，關(guān)系到排污許可制度能否真正發(fā)揮實際效用。目前，監(jiān)管主要集中在基層生態(tài)環(huán)境主管部門，由于基層環(huán)保力量不足，監(jiān)管仍側(cè)重在重點行業(yè)的達(dá)標(biāo)排放方面，無法做到全面監(jiān)管。一是排污許可證核發(fā)與證后監(jiān)管未實現(xiàn)有效聯(lián)動。排污許可是貫穿排污單位生產(chǎn)運行階段的唯一環(huán)境行政許可，要使這項制度真正發(fā)揮效力，離不開許可證核發(fā)部門與環(huán)境執(zhí)法部門的密切配合、齊抓共管。但目前基于排污許可的環(huán)境執(zhí)法方式尚未形成，核發(fā)與執(zhí)法兩個環(huán)節(jié)的聯(lián)動效果有待提升。排污許可證信息化監(jiān)管模式還有待進(jìn)一步完善，目前全國生態(tài)環(huán)境執(zhí)法人員使用的行政處罰案件管理系統(tǒng)與全國排污許可證管理信息平臺未實現(xiàn)信息互聯(lián)互通，監(jiān)管、監(jiān)測、執(zhí)法未能形成閉環(huán)管理。二是固定污染源排污許可執(zhí)法專業(yè)性要求高與基層執(zhí)法能力不足的矛盾突出。排污許可證內(nèi)容專業(yè)性強(qiáng)、要求全面，排污許可證后監(jiān)管體系還沒有建立起來。執(zhí)法人員在按證排污檢查方面缺乏可操作的執(zhí)法監(jiān)管指南，難以掌握執(zhí)法監(jiān)管重點和執(zhí)法頻次要求，還不能對排污許可證實施全面有效的監(jiān)管，而且部分執(zhí)法人員因擔(dān)心被追責(zé)而不愿依據(jù)排污許可證開展執(zhí)法行為。

排污單位環(huán)保意識與守法意愿不強(qiáng)是排污許可制實施過程中的另一大挑戰(zhàn)。排污單位的環(huán)保行為不僅關(guān)乎自身的可持續(xù)發(fā)展，更是對社會的責(zé)任與擔(dān)當(dāng)。目前，排污單位對于排污許可制度的重視程度也在不斷提升，部分排污單位在排污許可制度建設(shè)方面投入了大量資源，不僅設(shè)立了專門的環(huán)保管理部門，還聘請了專業(yè)的環(huán)保團(tuán)隊。但一些排污單位對于環(huán)保法規(guī)的認(rèn)知仍有不足，未形成按證排污、依證守法的理念，缺乏主動意愿，填報的排污許可證信息質(zhì)量不高，存在不能按證排污的情況。分析其原因，除追求短期經(jīng)濟(jì)利益、忽視環(huán)保投入以外，也與當(dāng)前環(huán)保法律法規(guī)執(zhí)行力度不夠和監(jiān)管機(jī)制不完善有關(guān)。另外，排污許可證的申報和證后執(zhí)行的主體均是排污單位，但各排污單位的環(huán)境管理人員專業(yè)素質(zhì)參差不齊，這在一定程度上影響了排污許可證的質(zhì)量及實施效果。此外，排污單位往往將排污許可證的申請?zhí)顖?、自行監(jiān)測等內(nèi)容委托給第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)以及監(jiān)測機(jī)構(gòu)，存在“一委了之”的情況。

公眾是排污許可制實施過程中的重要力量，其參與和監(jiān)督能夠促使政府和排污單位更加嚴(yán)格地執(zhí)行排污許可制。環(huán)境信息依法披露制度要求重點排污單位、實施強(qiáng)制性清潔生產(chǎn)審核的企業(yè)、符合規(guī)定情形的上市公司、發(fā)債企業(yè)等主體依法披露環(huán)境信息，包括企業(yè)環(huán)境管理信息，污染物產(chǎn)生、治理與排放信息，碳排放信息等8類信息，強(qiáng)化企業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任。目前，排污單位在全國排污許可證管理信息平臺上公開排放口信息、許可排放信息、執(zhí)行報告(監(jiān)測濃度和實際排放量)等相關(guān)信息，有效保障了公眾的監(jiān)督渠道，更加體現(xiàn)了公眾的環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。然而大多數(shù)公眾對于環(huán)境保護(hù)的認(rèn)識只限于自身不去破壞環(huán)境。由于排污許可公開信息宣傳的不足及公眾的認(rèn)知局限，公眾的依法參與行為有待引導(dǎo)和規(guī)范。

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全面實行排污許可制的責(zé)任落實路徑